Normalisering; feiten&fabels

07 december 2015

De behandeling van het Initiatiefwetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren (WNRA) in de Eerste Kamer roept de nodige vragen op. Daarom hebben de werkgeverskoepels van gemeenten (VNG), provincies (IPO) en waterschappen (UvW) hieronder een aantal zaken met betrekking tot verle­den en toekomst van dit wetsvoorstel in de vorm van “feiten en fabels” op een rij gezet.

“Normalisering leidt op zichzelf tot een harmonisatie van arbeidsvoorwaarden bij de overheid” Fabel: normalisering heeft geen invloed op de arbeidsvoorwaarden bij de overheid; werkgevers en bonden onderhandelen over arbeidsvoorwaarden aan de verschillende cao-tafels. Dit blijft zo. “Normalisering heeft gevolgen voor het pensioenstelsel van ambtenaren.” Fabel: Normalisering heeft geen invloed op de pensioenregeling van ambtenaren en ook niet op de uitvoering; deze blijft bij het ABP. “Na normalisering van de ambtelijke rechtspositie neemt de contractvrijheid van partijen toe.” Feit: In het huidige bestuursrechtelijke stelsel vereist iedere afspraak tussen een ambtenaar en zijn/haar overheidswerkgever een in de wet geregelde grondslag. Binnen het privaatrechtelijke contrac­tenrecht kunnen zij zonder een dergelijke grondslag, binnen de grenzen van de wet en cao, met elkaar afspreken wat hun goeddunkt. “De Wet normering topinkomens en de WNRA zijn niet met elkaar verenigbaar.” Fabel: Hoewel er bij de werkgeverskoepels fundamentele bezwaren leven tegen het aangekondigde wijzigingsvoor­stel van de WNT (WNT 3), kan niet gezegd worden dat beide wetten elkaar uitsluiten. Het staat de rijksoverheid vrij om grenzen te stellen aan de honorering van werknemers bij instellingen en organisaties, die met publieke middelen worden gefinancierd. “De in de WNRA geregelde vervanging van de eenzijdige aanstelling door de tweezijdige arbeids­overeenkomst leidt voor ambtenaren tot een zwakkere rechtspositie.” Fabel: De eenzijdige aanstel­ling van ambtenaren (en de daaruit volgende eenzijdige vaststelling van de arbeidsvoorwaarden) heeft nooit tot doel gehad de rechtspositie van ambtenaren te versterken. De eenzijdige aanstel­ling vloeide destijds voort uit de toen dominante overtuiging dat de overheid, als hoeder van het algemeen belang, niet op voet van gelijkheid kan onderhandelen en contracteren met (verenigin­gen van) ambtenaren. “Na invoering van de WNRA stelt het parlement op basis van haar budgetrecht de arbeidsvoor­waardenruimte bij de rijksoverheid vast.” Feit: Dat is nu ook de situatie en daarin brengt deze wet geen verandering. Amtenarenrecht “Na invoering van de WNRA, kunnen ambtenaren makkelijker ontslagen worden.” Fabel: In te­genstelling tot gewone werknemers kunnen ambtenaren nu nog met onmiddellijke ingang worden ontslagen. Als gevolg van de invoering van de WWZ per 1 juli 2015 wordt de rechtspositie van met ontslag bedreigde ambtenaren na normalisering substantieel versterkt met een preventieve ontslagtoets, waarbij meer naar de inhoudelijke ontslaggronden zal worden gekeken dan naar de formele gronden. Daar­naast kan/zal een ontslagbesluit m.b.t. een ambtenaar ook in de toekomst worden getoetst aan de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur. “Met de normalisering verdwijnt de (politieke) onafhankelijkheid van het ambtenarencorps en moeten amb­tenaren ‘meewaaien’ met de politieke wind van de gekozen bestuurders.” Fabel: Vooropgesteld dat ambte­naren in dienst zijn van een bestuursorgaan en niet van politieke bestuurders, is deze gedachte gebaseerd op de veronderstelling dat ambtenaren na normalisering minder bescherming genieten tegen ontslag. Nu dit niet het geval is, is deze veronderstelling feitelijk onjuist. “Normalisering heeft invloed op de wijze waarop ambtenaren omgaan belangentegenstellingen: enerzijds de loyale dienstbaarheid aan het democratisch gekozen bestuur en anderzijds in voorkomende gevallen de op ervaring en deskundigheid gebaseerde plicht tot tegenspreken” Feit noch Fabel: Dit spanningsveld zal los van aanstelling of arbeidsovereenkomst ook na normalisering blijven bestaan. Het is afhankelijk van de compe­tenties van zowel de ambtenaar als de overheidswerkgever, hoe er in de praktijk met dit spanningsveld zal worden omgegaan. “Overheidswerkgevers overwegen om na normalisering cao’s af te sluiten met hun ondernemingsraad in plaats van met de bonden.” Fabel: Los van de vraag of ondernemingsraden daartoe bereid zijn, willen de werkgeverskoepels ook na normalisering cao’s op sectorniveau afspreken om concurrentie op arbeidsvoor­waarden te voorkomen. Cao’s worden afgesloten om de arbeidsrust te bevorderen. Het afsluiten van een cao met de ondernemingsraad bevordert dat doel niet. “Na normalisering heeft de overheidswerkgever de mogelijkheid om de grondrechten van ambtenaren in te perken.” Feit: Net als onder de huidige wetgeving het geval is, kan de overheidswetgever ook na normalise­ring – als het algemeen belang daarom vraagt – de grondrechten van ambtenaren inperken. Zoals ook nu de praktijk is, zal daar in de toekomst terughoudend mee worden omgegaan. “Het op overeenstemming gerichte overleg over arbeidsvoorwaarden waarbij een meerderheid van vakbon­den met een (wijzigings-)voorstel moet instemmen voordat het mag worden ingevoerd, dient als bescherming van ambtenaren tegen hun werkgever en moet om die reden in toekomstige wetgeving worden gecontinu­eerd.” Feit én Fabel: Het overeenstemmings- en meerderheidsvereiste is sinds 1989 vastgelegd in de protocol­len van de verschillende sectorale arbeidsvoorwaardenoverleggen, als tegenwicht tegen de ‘dubbele petten’ (werkgever én wetgever) van de (rijks)overheid aan de onderhandelingstafel. Door de werkgeversfunctie van de overheid in de WNRA privaatrechtelijk te regelen, wordt de publiekrechtelijke rol van de wetgever op afstand van de cao-tafel geplaatst; als gevolg waarvan het overeenstemmings- en meerderheidsvereiste zijn functie verliest. Werkgevers én werknemers zijn er bij gebaat dat cao’s met zoveel mogelijk van de daarvoor in aanmerking komende bonden worden gesloten; dit geeft duidelijkheid en arbeidsrust en het is dan ook niet nodig, en uit oogpunt van contractvrijheid ongewenst, om dit in wetgeving nader te regelen.