De medezeggenschap van ambtenaren en het politiek primaat
De OR adviseert over besluiten met betrekking tot het functioneren van de organisatie. Met de politiek bemoeien, daar is een OR niet voor. Maar dat lijntje is dun wanneer we het hebben over een OR in een overheidsorganisatie. OR’en binnen de overheid worden lang niet altijd bij besluitvormingen betrokken, omdat overheidsorganisaties zich beroepen op het politiek primaat. Daarmee zou het adviesrecht op deze thema’s vervallen. Niet juist, als je het mij vraagt.
Het politieke primaat in het kort
Het politiek primaat geldt voor OR’en bij de overheid en kun je zien als een beperking in het adviesrecht. Bij een besluit dat genomen wordt door een bestuursorgaan en democratisch gecontroleerd wordt door gekozen volksvertegenwoordigers, hoeft de OR niet om advies te worden gevraagd. Stel: de gemeenteraad van Tilburg beslist om een onderdeel te privatiseren, dan mag de OR buiten dat besluit worden gehouden. Over de gevolgen van dat besluit mag de OR dan wel weer advies uitbrengen.
Een OR heeft altijd adviesrecht
Dat overheidsinstellingen zich beroepen op het politiek primaat, zou niet moeten betekenen dat OR’en buitenspel worden gezet. In tegendeel zelfs. Naar mijn mening heeft de OR altijd het recht advies te geven over besluiten. Voor het geven van je mening ben je namelijk ingesteld. En waarom zou ‘de politiek’ wél luisteren naar de kiezer, maar niet naar een OR? Bovendien: waarom geldt er voor een overheids-OR nog steeds iets anders dan voor een OR in andere sectoren? Sinds 2020, toen de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (WNRA) in werking trad, zijn overheidswerknemers immers rechtspositioneel gelijkgeschakeld met alle andere werknemers. Dat betekent dat ambtenaren dezelfde rechten hebben als heel werkend Nederland. Waarom geldt dat dan niet voor hun medezeggenschapsrechten?
Wat volgens mij van belang is, is dat we ons niet te veel focussen op de beperkingen die de WOR ons – ogenschijnlijk – oplegt. En eigenlijk zegt de Hoge Raad hetzelfde. In een uitspraak in een door de OR van de gemeente Maastricht aangespannen cassatiezaak maakt de Hoge Raad een expliciete opmerking over het belang van invloed van ondernemingsraden in overheidsorganisaties. De Hoge Raad stelt namelijk – vrij vertaald – dat de wetgever het wenselijk vindt dat ook bij ‘politiek primaat-besluiten’ de OR toch betrokken wordt en zijn advies kan geven.
Wat alleen niet de bedoeling is – en dat snap ik – is dat de OR in de positie komt dat hij politieke besluiten bij de Ondernemingskamer kan aanvechten op basis van het beroepsrecht in de WOR (art. 26). Dat zou immers betekenen dat de OR de controlerende taak van democratisch gekozen volksvertegenwoordigers inneemt. En daarmee de rechter zou vragen hem daarin te steunen. Dat is niet hoe we de rollen in ons land verdeeld hebben. Overeind blijft echter dat de Hoge Raad stelt dat OR’en ook bij politieke beslissingen betrokken en om advies, al is het informeel, gevraagd moet worden. Ik zou zeggen: bestuurders en OR’en, pak die handschoen op!
Petitie tegen politiek primaat
Om de achtergestelde medezeggenschapspositie van ambtenaren onder de aandacht te brengen is door enkele initiatiefnemers, waaronder de vakbonden, een petitie aangeboden aan minister Koolmees. Het doel: de minister ertoe bewegen de WOR aan te passen, zodat de rechten van overheids-OR’en meer in lijn komen met die van OR’en in andere sectoren.
De minister heeft toegezegd hiernaar te zullen kijken. Uiteraard is MZ Services niet tegen zo’n petitie en al helemaal niet tegen het beoogde doel. Wij denken alleen dat het aanpassen van de Wet niet zorgt voor een andere visie van overheidsbestuurders op medezeggenschap. Daar is iets anders voor nodig. Namelijk een overleg- en besliscultuur waarbij het betrekken van de OR een logische stap is in het besluitvormingsproces. Waarom? Omdat de kwaliteit van het besluit daardoor beter wordt.
Minder grote verschillen dan lijkt
Dat de Hoge Raad bevestigde dat OR’en bij de overheid niet in beroep kunnen na een politiek besluit, is volgens mij een logische uitkomst. Ik ben van mening dat de WOR eigenlijk helemaal niet aangepast hoeft te worden. De reden? Een OR heeft áltijd het recht om zijn mening of advies te geven over besluiten. Ook ongevraagd. Nergens in de WOR staat namelijk dat dat niet mag. Alleen ten aanzien van een beperkt rijtje (overigens belangrijke) onderwerpen, móét de ondernemer de OR om advies vragen.
Het gaat bij die onderwerpen dus om een ‘bijzondere bevoegdheid’ van de OR. Maar ook dan geldt dat niet het geven van advies het doel is, maar het uitoefenen van invloed op het uiteindelijke besluit. En ook al heb je de formele bevoegdheid, als je als OR een slecht advies geeft, dan zal blijken dat de invloed op het besluit evengoed nihil is. Van groter belang dan het claimen van een formeel recht is dus ervoor te zorgen dat je als OR door je bestuurder of door de politiek serieus genomen wordt. Slaag je daarin, dan maakt het niet uit of het advies wel of niet gebaseerd is op artikel 25, eerste lid WOR. En dat laatste is bij de overheid niet anders dan in andere sectoren.
Wat de wet niet toelaat is dat een ‘politiek primaat-besluit’ waar de OR het niet mee eens is, voorgelegd kan worden aan de rechter. En dat is logisch, want dan zou de democratie zoals we die ooit bedacht hebben, ondermijnd worden. Een gemeenteraad als gekozen volksvertegenwoordiging is immers in het leven geroepen om deze besluiten te toetsen en het gemeentebestuur te controleren. Niet de OR en niet de rechter. De visie van MZ Services is dan ook dat de kracht van de OR niet bij het beroepsrecht ligt, maar al ver daarvoor.
Betrek de OR bij politiek primaat
Ons advies is daarom: wijs als overheids-OR de bestuurder op wat de Hoge Raad in de hierboven genoemde zaak opmerkte: dat de wetgever bij herhaling heeft benadrukt dat het van groot belang is de OR te betrekken bij alle besluiten, net zoals in het bedrijfsleven. Dus ook als sprake is van politiek primaat. Mijn tip aan OR’en binnen de overheid: laat je niet in het riet jagen bij politieke beslissingen en laat je niet beperken door de letterlijke tekst van de WOR (artikel 46d), maar denk in mogelijkheden in plaats van beperkingen. Het gaat om ‘invloed’, niet om ‘adviesrecht’.
Houd vast aan de bedoeling van de WOR en realiseer je wat jullie doel is: het borgen van het goed functioneren van de gehele organisatie. Dat doe je niet door naar de rechter te stappen, maar door jezelf op de kaart te zetten als een serieuze factor van invloed door goed onderbouwde meningen en adviezen te geven. Gevraagd, maar ook ongevraagd! De discussie over politiek primaat wordt dan ondergeschikt.
